SCOT pour les étudiants en droit: La doctrine de non-délégation revient après une longue pause

    STEPHEN WERMIELDEC 4, 2014 20h00

AmtrakLa doctrine de non-délégation n’est pas une phrase qui coule facilement de la bouche de la plupart des étudiants en droit ou même de la plupart des juges de la Cour suprême. Mais cela peut être sur le point de changer.

Lundi, la Cour suprême se penchera sur la question obscure mais potentiellement importante de savoir si le Congrès a violé les principes constitutionnels de base en donnant à Amtrak, le système ferroviaire inter-États du pays, un rôle trop important pour décider quand les chemins de fer de fret ne donnent pas la préférence adéquate aux trains de passagers d’Amtrak et pour décider comment ces différends seront résolus. L’affaire est Department of Transportation c. Association of American Railroads.

L’affaire devrait intéresser les étudiants des cours de droit constitutionnel et de droit administratif, qu’ils utilisent ou non Amtrak, car elle pourrait éclairer le rôle que le secteur privé peut jouer dans l’élaboration de la réglementation gouvernementale.

Considérons la doctrine de non-délégation, qui fonctionne comme une forme de séparation des pouvoirs en vertu de la Constitution. Dans sa forme la plus simple, la doctrine de non-délégation représente la proposition générale selon laquelle le Congrès ne peut déléguer le pouvoir de légiférer à personne d’autre, en particulier au pouvoir exécutif. La doctrine est dérivée de l’article Premier de la Constitution, qui dit que « Tous les pouvoirs législatifs qui y sont accordés seront dévolus à un Congrès des États-Unis. . . . »

Le différend devant la Cour lundi implique une deuxième forme de doctrine de non-délégation, le principe encore moins connu selon lequel le Congrès ne peut pas déléguer le pouvoir législatif à des entités privées.

Quelle que soit la facette de la doctrine de non-délégation que l’on considère, cela fait près de quatre-vingts ans que la Cour suprême a conclu à une délégation inconstitutionnelle, soit au pouvoir exécutif, soit au secteur privé. Et lorsque ces dernières violations sans délégation ont été constatées, c’était au milieu de la lutte constitutionnelle du New Deal qui opposait la Cour suprême d’un côté au président Franklin Roosevelt et au Congrès de l’autre côté.

Un bref examen de ces décisions s’impose. En 1935 à Panama Refining Co. v. Ryan, la Cour suprême a statué que le Congrès accordait au président et au Département de l’Intérieur trop de discrétion avec trop peu de normes pour décider comment appliquer les limitations au transport de pétrole entre les États. Cinq mois plus tard, dans l’affaire A.L.A. Schechter Poultry Corp. c. États-Unis, la Cour a invalidé une caractéristique centrale des efforts du New Deal proposés pour se remettre de la Grande Dépression, jugeant que le Congrès avait donné un pouvoir discrétionnaire non guidé au président Roosevelt pour que les industries créent des codes de concurrence loyale pour aider à stimuler l’économie. Dans un avis séparé, le juge Benjamin Cardozo a déclaré que l’absence de normes était « une émeute de délégation. »Ces deux affaires concernaient des dispositions de la Loi sur le Redressement industriel national que la Cour a invalidées.

L’année suivante, dans Carter c. Carter Coal Co., la Cour suprême a constaté de nombreuses lacunes dans une autre législation New Deal, la Loi sur la conservation du charbon bitumineux. Parmi les lacunes, a déclaré la Cour, figurait la capacité de certaines sociétés charbonnières à fixer des normes de salaires et d’heures pour l’ensemble de l’industrie. La Cour a statué qu’il s’agissait d’une délégation de pouvoir législatif à l’industrie privée.  » Il s’agit d’une délégation législative sous sa forme la plus odieuse « , a écrit le juge George Sutherland à l’intention de la majorité de la Cour,  » car il ne s’agit même pas d’une délégation à un fonctionnaire ou à un organisme officiel. . . mais aux particuliers. . . . »

Avec ces affaires, controversées parce que les commentateurs ont longtemps critiqué les juges pour avoir substitué leur jugement à celui du législateur, la Cour a établi les paramètres de la doctrine de non-délégation et n’a ensuite pas constaté de violation de la doctrine pendant les trois quarts de siècle suivants.

Certes, des plaintes pour violation de la non-délégation ont été soulevées de temps à autre devant la Cour suprême. Lorsqu’il s’agit d’une délégation par le Congrès au pouvoir exécutif, la Cour suprême suit une norme qu’elle a énoncée en 1928: il doit y avoir un « principe intelligible » dans la législation pour guider le pouvoir discrétionnaire des fonctionnaires du gouvernement qui doivent appliquer la loi. Des questions au sujet de cette forme de délégation se posent parfois dans des cas impliquant des organismes de réglementation indépendants au sein du gouvernement fédéral; les organismes indépendants exercent un pouvoir de réglementation qui peut parfois être défini avec précision, et d’autres fois est décrit plus largement dans les lois fédérales. En utilisant le critère du « principe intelligible », la Cour suprême a confirmé le pouvoir des organismes de réglementation fédéraux lorsque la question s’est posée.

Mais en théorie, la délégation au secteur privé ne peut jamais être constitutionnelle. Entrez le cas de lundi. En termes simples, la Cour suprême doit décider si la délégation de pouvoirs à Amtrak constitue une attribution inconstitutionnelle de pouvoirs législatifs à une entité privée. Pour en arriver à cette décision, les juges doivent décider si le pouvoir conféré à Amtrak par la loi fédérale est de nature législative et si Amtrak est une société privée ou une entité publique.

L’année dernière, un panel de trois juges de la Cour d’appel des États-Unis pour le Circuit du District de Columbia a statué à l’unanimité qu’aux fins de délégation de pouvoir par le Congrès, Amtrak est une société privée devant être exploitée à des fins lucratives. De plus, l’opinion de la juge Janice Rogers Brown a estimé que la structure réglementaire créée par le Congrès « est aussi proche du système manifestement inconstitutionnel de Carter Coal que nous l’avons vu. »

Le Congrès a créé Amtrak – la National Railroad Passenger Corporation – en 1970, et le service a commencé en 1971. Amtrak opère en grande partie sur des voies appartenant à des compagnies ferroviaires de fret. L’affaire actuelle porte sur un régime législatif quelque peu compliqué de la Loi sur l’investissement et l’amélioration du transport ferroviaire de passagers (PRIIA), adoptée en 2008, qui a apporté quelques modifications à la loi régissant Amtrak afin d’améliorer le respect des délais et de réduire les retards causés par le trafic ferroviaire de marchandises. La loi donnait à Amtrak et à la Federal Railroad Administration (FRA) le pouvoir conjoint d’établir des normes pour mesurer la performance dans les délais; si Amtrak ou la FRA n’est pas d’accord avec les normes, l’une ou l’autre peut demander à un autre organisme gouvernemental, le Bureau des transports de surface, de nommer un arbitre pour un arbitrage exécutoire.

L’Association of American Railroads, un groupe commercial qui comprend les principales compagnies ferroviaires de fret, a intenté une action en justice devant le tribunal de district fédéral pour contester les normes de performance auxquelles Amtrak et la FRA ont convenu. Le groupe commercial a fait valoir que les nouvelles normes avaient été adoptées en vertu d’une loi inconstitutionnelle qui donnait effectivement à Amtrak le pouvoir de réglementer d’autres chemins de fer privés. Le tribunal de district a accordé un jugement sommaire au gouvernement, mais le circuit de Washington a annulé. Le ministère des Transports a fait appel devant la Cour suprême.

Représentant le gouvernement fédéral, le Solliciteur général soutient qu’il n’y a pas de délégation inconstitutionnelle à une entité privée parce que les fonctionnaires du gouvernement ont conservé le contrôle de l’adoption des normes. De plus, le solliciteur général a soutenu que la cour d’appel avait supposé à tort que le Congrès avait autorisé la nomination d’un arbitre privé pour résoudre les désaccords, plutôt que de les faire régler par le Surface Transportation Board. Enfin, le Solliciteur général a soutenu qu’Amtrak n’est pas une société privée, mais qu’elle a plutôt un statut gouvernemental.

L’Association of American Railroads (AAR) réfute ces arguments et ajoute une ride supplémentaire. L’AAR fait valoir que la délégation à Amtrak est pour l’autorité réglementaire réelle et qu’Amtrak est, en tant que DC. Circuit found, une entité privée aux fins de la doctrine de non-délégation.

L’AAR soutient également que permettre à Amtrak d’établir des règles pour l’industrie viole la clause de procédure régulière du Cinquième amendement – qui, disent-ils, nécessite la prise de décision par une partie désintéressée plutôt que par une partie qui a un intérêt financier direct dans l’adoption et la mise en œuvre de règles et de règlements. Bien que le circuit de DC n’ait pas abordé l’argument de la procédure régulière, l’AAR dit qu’il a été soulevé et informé à chaque étape du procès. Le Solliciteur général affirme que, puisque la Cour suprême n’a pas accordé de révision sur la régularité de la procédure, la question devrait être laissée au circuit de DC pour examiner si l’affaire est renvoyée après les règles de la Cour suprême.

Que nous réserve la plaidoirie de lundi ? Bien que cela soit possible, il semble peu probable que la Cour suprême ait accepté d’entendre l’affaire dans le seul but de statuer qu’Amtrak n’est pas une société privée. Et une fois que la Cour va au-delà de ce point, les enjeux peuvent être élevés. Un certain nombre d’intérêts conservateurs, libertaires et corporatifs ont déposé des mémoires exhortant le Tribunal à revigorer la doctrine de non-délégation à des parties privées en annulant l’autorité accordée à Amtrak.

Reste à savoir si le Tribunal choisira de manier cette arme pour la première fois depuis près de quatre-vingts ans.

Publié dans : Causes de fond, SCOT pour les étudiants en droit

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